上海市土地资源"十五"规划和2015年长远规划 

上海市房屋土地资源管理局
    一、"九五"土地资源利用回顾 
    根据2000年国土资源大调查的统计,全市区域土地总面积为6468.11平方公里。其中耕地为2890.21平方公里,居民点和工矿用地为2085.38平方公里。 
    "九五"期间,土地资源基本保障了各项建设和农业生产的用地需要。建设用地从外延扩大为主向内涵挖潜转变,非农建设占用大量耕地的趋势有所减缓,基本农田保护工作得到加强。此外,土地资源的开发利用和存量土地资产盘活还为各地积累了资金,促进了城市社会经济的发展。 
    1、耕地保护和土地复垦达到了预期目标 
    "九五"期间,占全市耕地面积80%以上的400多万亩基本农田保护区已具体落实到地块。1997年出台了《上海市基本农田保护若干规定》,从法制上加大了耕地保护的力度。"九五"期间,引入了土地整理增加耕地和提高土地质量的作法,开展了田、水、路、林、村与水利建设、基本农田建设相结合土地整理,累计通过开展老宅基地还复、基本农田整理新增耕地资源8万多亩。 
     2、中心城区土地资产效益进一步得到体现 
    自1996年开展土地资产注入试点企业以来,先后在24家企业集团注入了计153平方公里的土地资产。其中已开发利用地块面积1.1平方公里。 
     3、土地供应方式、利用方式发生变化 
    "九五"期间,根据中共中央1997年11号《关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》和1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》,制订了《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。 
    "九五"期间,修订了《上海市土地利用总体规划》(1997-2010年)和10个区县的县(区〉级、乡(镇)级土地利用总体规划,建立了以土地利用分区和用途管制为核心的新制度。 
    1998年开始改革供地方式,实行了用地计划前置管理,即在项目计划立项前增设用地计划指标审批,同时将利用存量土地的经营性项目用地纳入指令性计划.从1998年开始,郊县用地方式不再主要通过外延取得,而是通过土地整理取得新增耕地60%(1999年为75%)的置换指标用于城镇建 设。1999年开始推行了占补挂钩的占补平衡制度。土地开发作为指令性指标,逐年下达,年均规模为3000公顷左右,为"八五"期间年平均的2-5倍.1998年-2000年通过新增耕地置换用地指标量为5万亩左右。 
     4、土地开发利用中的问题 
    土地资源供求矛盾依然存在。受后备资源制约,土地供需矛盾突 出,耕地占补平衡压力较大从生态建设需求看,中心城区和郊县的绿地、林地、水域等用地配置偏低,土地开发利用与经济发展、生态环境保护之间缺乏有效的协调机制。另外,受耕地资源保护制约,农用地与交通、环境、居住、工业发展之间用地矛盾仍然突出。 
    此外,中心城区土地利用承载过重,郊县土地利用潜力相对较大,亟待完善土地流转机制,促进土地合理流动、优化配置. 

    二、"十五"计划 
    1、"十五"土地资源利用的指导思想遵循"在保护中开发,在开发中保护"的原则,发挥规划引导和土地利用的龙头作用。努力保持耕地总量动态平衡,促进土地资源利用结构和布局的调整和优化,保障上海社会经济建设,特别是试点和重点城镇、生态建设、重大项目、都市农业等的用地需求. 
    2、发展目标与主要指标 
   (1)稳定耕地面积。对"三高"粮田实施保护,另通过土地整理、农村宅基地还耕和滩涂开发新增耕地100平方公里,至2005年耕地保有量在430万亩左右. 
   (2)增加林地比重。从有利于林业建设,改善生态环境出发,调剂50平方公里用于林业建设,使林地比重从1996年的0.41%上升到1.2%左右. 
   (3)稳定居民点及工矿用地规模。 
   (4)确保交通建设用地。安排50平方公里土地用于以市政基础设施为重点的交通建设,至2005年,交通用地规模到240平方公里,用地比重从1996年的2.4%升至3%左右。  
   (5〉稳定水域面积,至2005年,水域面积稳定在1899平方公里左右。 
   3、主妥任务和对策研究 
   (1)有序开发滩涂,扩大土地供应量。计划在崇明县、宝山区、南汇县等沿江沿海围海造地10万亩,促淤20万亩。 
   (2)稳定耕地面积,继续实施基本农田保护。结合10个农业示范区建设,对50万亩基本农田进行土地整理。 
   (3)加大城市生态与环境建设的用地比重。"十五"期间,根据修编的土地利用总体规划,通过农业结构调整、居民点及工矿用地挖潜、土地整理用地置换、滩涂资源围垦等手段安排88平方公里土地用于城市中心绿化、环城绿带、郊县人工森林、沿海防护林建设。 
   (4)利用级差效益,盘活存量土地。"十五"期间,结合产业结构调整,继续按规划,调整内环线内约80多平方公里内的污染工业点用地的迁建,重点做好中心城的工业用地置换,用于开发城市休闲绿地、市政设施以及居住、商业用地。 
   4、区县土地利用方向 
   "十五"期间,按照城市功能分区,经济功能分区和土地利用分区的要求,各区县的土地利用方向为: 
   (1)浦东新区以建设外向型、多功能、现代化的新城区为目标,安排30平方公里土地主要为金融、贸易、高新技术和现代工业园区等提供用地保障. 
   (2)城郊宝山区、闵行区、嘉定区三区作为中心城经济扩散、辐射和人口疏解地区,安排50平方公里土地主要为全市重要的工业基地、商贸、物贸中心和全市粮、蔬、副生产基地提供用地保障。 
   (3)杭州湾北区的金山区、奉贤县和南汇县作为浦东新区开发和市区工业转移的重要基地,安排22平方公里为制造业、滨海工业区和洋山深水港提供用地储备。 
   (4)山湖区松江区、青浦区"十五"期间重要的经济发展带,土地利用体现大农业、大工业、大旅游功能,要安排10平方公里土地用于余山、淀山湖风景旅游用地。 
   (5)三岛区崇明县、长兴、横沙三岛土地利用要体现净土、净水、无污染,从有利于生态农业、特色农业和候鸟自然保护区建设,确定基本农田保护面积668平方公里,生态候鸟自然保护区340平方公里。 
   (6)市中心城浦西IO区主要以调整居住、绿化、交通等用地比例结构为主.通过土地存量盘活和土地有偿制度推行,推进土地利用结构的调整。  

   三、2015年长远规划 
   1、土地资源利用的指导思想适应经济体制和经济增长方式的根本性转变,控制增量,盘活存量,平衡总量,集约利用,提高土地利用率,达到土地利用的社会、经济、环境效益的统一,促进经济与社会的协调和可持续发展。 
   2、土地资源利用的目标 
   全市6392平方公里土地资源,充分有效利用。土地作为重要的资源、资产和环境要素得以体现,全市2666平方公里(400万亩)左右的耕地得到有效保护和综合整治,林地、园地等成片绿地、水域等涉及生态环境的用地规模、结构比例接近或达到符合生态城市的合理水平。中心城区土地承载过重的现象得到明显改观.城市建设和社会经济发展的用地需求将主要通过内涵集约式取得平衡。 
   3、土地资源利用的主要任务 
   要坚持合理控制城乡建设规模,提高土地的集聚效益.中心城区严格控制在外环线内发展。为优化中心城区的土地利用结构,一方面要使中心城区的工业企业按规划要求向市级工业区转移,另一方面将中心城区闲置和利用不充分的工业仓储用地逐步开发为居住、商业和城市休闲绿地。在内环线内,保留和发展无污染的都市型工业及高新技术产业. 
   提高土地资源利用集约化水平。提高郊县的农田单位面积产量和土地质量;逐步建立存量土地的储备、流动机制,推动土地和其他生产要素的优化组合。 
   加强土地后备资源开发和存量土地的整理与利用。目前,上海O米左右的中低滩资源约有100万亩。结合长江口整治、港口建设、生态环境保护等工程,有计划地进行滩涂促淤开发,将滩涂资源围垦的土地等列入全市统一的开发计划序列,统一组织、分步实施、跟踪调查、协调落实。 
   逐步优化调整全市土地利用结构。在实现耕地总量动态平衡的前提下,以供定需,全市的耕地总量至2015年维持在412万亩左右。同时加大林地、交通用地的比重,使全市的城镇及工矿用地、园地、林地、交通用地等的比例结构,特别使居住、商业、工业、绿地等用地趋向合理. 

   四、规划实施的保障措施 
   1、强化长远规划和计划执行的宏观控制 
   (1)"十五"土地利用坚持"三定"原则,即在限定的计划总量内; 在土地利用总体规划划定的建设用地区内;在确定的占补平衡比例内使用。 
   (2)农用地转用计划重点保障市重点工程及城市建设用地区内按规划进行建设的项目用地,优先供应科技含量高、效益好的项目用地。 
   (3)必须严格执行国家颁布的《禁止供地项目目录》、《限制供地项目目录》及本市用途管制范围内项目供地规定。 
   列入本市至2005年国民经济和社会发展的市、区、县各项建设项目,包括支柱产业项目、住宅建设项目、商业用地项目和科教文卫等占地的建设项目,严格按要求定点、定性、定量安排使用土地,工业项目尽可能在"1+3+9"的国家和市级工业区范围内布局。 
   2、加强土地法制建设,积极推行"土地用途管制"和土地供地方式的改革. 
   各郊县行政区域内的土地资源,按市、县、乡三级土地利用总体规划划定的土地用途区,确定土地使用条件。农用地只能用于农业生产,各项非农建设只能在划定的建设用地区域内发展.总之,要通过用途管制,对建设外延占用农地进行整体性控制。 
   按照《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》,建立按市场机制优化土地资源配置的配套办法。重点是积极推进内、外销商品住宅归并后代土地供应方式改革.对列入有偿使用范围的经营性项目用地,通过国有土地使用权招标、拍卖出让方式或按照租赁方式取得土地。 
   3、更新土地利用方式,重点推行农村非农集体土地流转的机制创新 
   一是上海土地资源的开源逐渐以滩涂资源的开发为重点转向滩涂资源开发和水、田、路、林、村的综合整理并重. 
   二是凡非农建设用地将主要通过对土地整理后的净增耕地部分按一定比例置换取得。中心城区主要通过存量挖潜、置换、盘活取得土地指标,并逐步形成土地资源流动机制。 
   三是建立和完善农村非农集体土地流转制度,推动土地流转,加速郊区建设与开发。